La lista antiterrorismo dell'Unione Europea - Fabio Marcelli
Redazione 12 gennaio 2005 05:33
La lista antiterrorista dell'Unione europea: alcune riflessioni alla luce del caso dell'Organizzazione dei mujahedin del popolo iraniano (OMPI).
Nell'allegato l'articolo di Fabio Marcelli.
Nell'allegato l'articolo di Fabio Marcelli.
Sommario.
1. Introduzione.
2. La lotta al terrorismo: quale impostazione?
3. Una procedura sommaria.
4. Un'inclusione del tutto ingiustificata.
5. Conclusioni.
L'articolo è in corso di pubblicazione nella rivista Diritti dell'uomo, cronache e battaglie.
BREVI NOTE IN MATERIA DI NORMATIVA EUROPEA ANTITERRORISMO
Pubblichiamo lo scritto inviato il 9.11.2004 al convegno che si è tenuto a Prigi sul tema.
Il D.L. 12.10.2001 n. 369 ( convertito nella legge n. 431/2001 ), intitolato " misure urgenti per reprimere e contrastare il finanziamento del terrorismo internazionale " ha rappresentato nella legislazione interna la prima risposta normativa all'attacco alle" torri gemelle", a cui ha fatto seguito il D.L. 18 ottobre 2001 n. 374 " disposizioni urgenti per contrastare il terrorismo internazionale "( convertito nella L.15.12.2001 n. 438).
Il tema del congelamento dei fondi e dei capitali in materia di terrorismo con riferimento ai Talebani dell'Afghanistan era già stato affrontato in sede di Unione Europea attraverso l'adozione una serie di posizioni comuni ( 96/746/PESC,1999/727/ PESC,2001/154/PESC ) sino a quella 2002/402/ PESC contenente misure restrittive da adottare nei confronti di Osama Bin Laden e dei membri di Al-Qaeda, dei Talebani e di altri individui, gruppi, imprese, entità ritenuti associati agli stessi.
Il 16 gennaio 2002 il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ha adottato la risoluzione n. 1390 ( 2002) in cui si condannano i Talibani per non avere dato risposta a precedenti risoluzioni e per avere consentito l'addestramento nel territorio afgano di gruppi terroristici associati, in particolare la rete di Al Qaeda .
Con quella risoluzione il Consiglio di sicurezza indicava l'obbligo a tutti gli Stati di dare piena attuazione ad altra precedente risoluzione ( 1373/2001 ) relativa a misure restrittive e di congelamento di capitali, misure da applicarsi nei confronti anche di tutti coloro che avevano contribuito a finanziare, pianificare, favorire, o perpetrare atti di terrorismo.
Sulla base di questa risoluzione il Consiglio della Unione Europea ha adottato il Regolamento ( CE ) n. 881/ 2002 ( abrogativo del precedente decreto 467/2001), come tale immediatamente applicabile a tutti gli stati membri dell'Unione.
Il provvedimento, poco commentato, a differenza di altre significative decisioni in materia di terrorismo, riveste particolare importanza perché individua la necessità, al fine di garantire certezza del diritto all'interno della Comunità, di rendere pubblici i nomi di persone fisiche e giuridiche, gruppi o enti i cui fondi devono essere congelati, secondo la designazione operata in sede ONU dalla apposita Commissione per le sanzioni, nonché di istituire una specifica procedura a livello comunitario per la modifica di tali elenchi.
Il contenuto precettivo del regolamento dispone il congelamento di tutti i fondi e risorse economiche, definiti ex art. 1 , di enti, individui, associazioni, indicati nell'allegato I trasmesso dalla Commissioni Onu per le sanzioni.
Nei consideranda si chiarisce altresì che la compilazione, o meglio l'aggiornamento dell'elenco di cui allegato I,avviene attraverso le informazioni inviate dalla Commissione Onu o dagli Stati membri, con obbligo di reciproca informazione.
Val la pena soffermarsi su questo aspetto per rilevare che:
non viene indicato in nessun modo secondo quale procedura, o ancor prima, quali sono i criteri che permettono di inserire una persona od un ente in un elenco di persone definite come associate a Bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani, con conseguenze dirompenti sulle disponibilità finanziarie di ogni tipo, salva deroga autorizzata per ragioni umanitarie dalla Commissione Onu;
non è prevista nessuna comunicazione all'interessato, ente o persona fisica, affinché si instauri un contraddittorio preventivo sulla sussistenza di ragioni idonee all'inserimento, né tantomeno è prevista una procedura di reclamo.
In particolare la genericità della disposizione , o meglio della definizione della categoria, autorizza a ritenere, e così è successo, che non solo si prescinde dalla sussistenza di sentenze passate in giudicato di qualsivoglia Stato che accertino l'internità a fenomeni associativi di tipo terroristico, ma risulta addirittura sufficiente una informazione priva di specificazione sufficiente ad identificare le persone inserite.
E' così successo che un regolare lavoratore pakistano, A.R., si sia visto congelare il conto corrente su cui versava il modesto stipendio di lavorante per una impresa di pulizie , non riuscendo a provvedere al suo sostentamento e, solo dopo molto mesi, sia riuscito a dimostrare che si trattava di un caso di omonimia con tale mullah A.R., inserito nell'allegato I, con semplice indicazione nominativa e senza che la Commissione Onu per le sanzioni avesse sentito l'esigenza di specificare quantomeno la data di nascita.
Non solo l'interessato ha subito pregiudizievoli effetti per l'approssimazione con la quale si è proceduto all'inserimento nel famigerato elenco, sia sotto il profilo economico sia sotto quello della sua onorabilità, ma appare evidente la difficoltà di percorrere una effettiva strada risarcitoria.
La Commissione Onu ha preso atto dell'errore e nel dicembre 2002 ha emesso un provvedimento che autorizzava lo svincolo dei fondi congelati, dopo l'intervento della Delegazione della Commissione Europea presso le Nazioni Unite, che ha sollevato il problema della corretta identificazione di A.R. a seguito di sollecito del Direttorato generale per le relazioni esterne della Comunità europea.
In sostanza la Delegazione della Commissione europea ha chiesto l'attivazione di una procedura di controllo, nella quale però la persona identificata a priori come associata a gruppi terroristici ha dovuto dimostrare di possedere requisiti incompatibili con l'inserimento della lista, nel caso di specie costituiti dall'assenza da molto tempo dal territorio afgano,ecc.
E' interessante osservare come la Commissione Sanzioni presso l'Onu nell'ammettere che si trattava di un errore,ha riconosciuto di avere inserito nella lista molti nominativi di persone senza che ci fossero sufficienti informazioni,e ha assicurato di provvedere diversamente nel futuro con la cooperazione degli Stati.
Nell'ultimo aggiornamento della lista delle persone singole associate ai Talebani al luglio 2004 ( list of individuals belonging to or associated with the Taliban) il nome del mullah A.R. è accompagnato quantomeno dalla specificazione della nazionalità e da una approssimativa indicazione dell'annodi nascita.
Identica vicenda è successa a M.S., cittadino pakistano: anche in questo caso si è accertato trattarsi di caso di omonimia e, tramite l'intervento dell'ombudsman bancario, è riuscito ad ottenere un modesto indennizzo dall'istituto bancario che aveva gli elementi per comprendere che non poteva trattarsi di M.S.,governatore della provincia del Barnijan,che compare nell'elenco degli associati ai Talebani.
Questi esempi denotano l'approssimazione con la quale si procede alla "etichettatura" delle persone che si ritengono in odore di terrorismo, ma si può affermare che in questi anni la lista appare contenere maggiori indicazioni e con ogni probabilità dovrebbe ridursi il numero dei casi-limite come quelli descritti, che una soluzione positiva comunque hanno trovato.
Il tema importante resta quello della assoluta discrezionalità dei parametri con i quali gli Stati, chiamati a collaborare con la Commissione Onu per colpire economicamente il terrorismo, individuano le persone, e gli enti, da segnalare alla apposita Commissione e poi agli altri Stati.
Anche qui valga un esempio significativo, destinato a reiterarsi nel tempo e a creare una categoria di persone ritenute contigue al terrorismo,a cui vengono applicate misure preventive di carattere patrimoniale a tempo indeterminato,derogabili solo per ragioni umanitarie dal Ministero competente individuato nell'allegato del Regolamento.
A seguito della modifica del giugno 2003 dell'allegato I del regolamento già citato ( 881/2002) da parte della Commissione Onu per le sanzioni, e quindi all'aggiornamento della lista dei "sospetti", è stato emanato il Regolamento CE n. 1184/2003 con il quale la Commissione delle Comunità Europee,con effetti vincolanti per tutti gli Stati Membri , ha modificato l'elenco delle persone fisiche aggiungendo una serie di soggetti che risultavano essere imputati per reati comuni( associazione a delinquere ex art. 416 c.p. finalizzato alla falsificazione di documenti di identità ed altro ), prosciolti in sede di udienza preliminare dall'ipotesi di cui all'art. 270 bis c.p. ( nella formulazione previgente alla l.438/20021).
La comunicazione da parte dello Stato italiano è avvenuta dopo la sentenza del Tribunale di primo grado e, a prescindere dal requisito della non definitività della sentenza,è evidente l'irrilevanza, a questi fini, del proscioglimento da reati di tipo terroristico avvenuto in precedenza.
Non solo, ma nel caso di specie la maggior parte degli imputati sono stati assolti anche dal delitto ex art.416 c.p. , ma anche la sentenza che esclude l'esistenza di stabili legami con associazioni terroristiche è risultato un dato non significativo.
E' evidente che, in situazioni come queste, la prova di non essere fiancheggiatori di associazioni terroristiche diventa diabolica, perchè qualunque condotta diventa elemento sufficiente di sospetto.
Nel caso di specie il congelamento di fondi,che colpisce ancora una volta persone in condizioni economiche al limite della sopravvivenza, e non certo importanti centri di finanziamento del terrorismo o risorse a ciò destinate, sembra essere finalizzato a creare condizioni di allontanamento forzato a chi non riesce più a provvedere alle proprie esigenze di vita, e rischia di creare categorie parallele di "terroristi" in base ad elementi da una discrezionalità che, in assenza di qualche vincolo, diventa arbitrarietà.
Le richieste di chiarimenti, sino ad oggi, non hanno avuto esito. La peculiarità, e la novità della normativa , impongono una riflessione sulla caduta delle garanzie che caratterizza la legislazione successiva all'11 settembre e sui rimedi, laddove soprattutto chi ad esserne travolto non è chi davvero finanzia il terrorismo, come tutti auspichiamo, ma chi, spesso, ha il solo torto di essere musulmano.
Desi Bruno
Il D.L. 12.10.2001 n. 369 ( convertito nella legge n. 431/2001 ), intitolato " misure urgenti per reprimere e contrastare il finanziamento del terrorismo internazionale " ha rappresentato nella legislazione interna la prima risposta normativa all'attacco alle" torri gemelle", a cui ha fatto seguito il D.L. 18 ottobre 2001 n. 374 " disposizioni urgenti per contrastare il terrorismo internazionale "( convertito nella L.15.12.2001 n. 438).
Il tema del congelamento dei fondi e dei capitali in materia di terrorismo con riferimento ai Talebani dell'Afghanistan era già stato affrontato in sede di Unione Europea attraverso l'adozione una serie di posizioni comuni ( 96/746/PESC,1999/727/ PESC,2001/154/PESC ) sino a quella 2002/402/ PESC contenente misure restrittive da adottare nei confronti di Osama Bin Laden e dei membri di Al-Qaeda, dei Talebani e di altri individui, gruppi, imprese, entità ritenuti associati agli stessi.
Il 16 gennaio 2002 il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ha adottato la risoluzione n. 1390 ( 2002) in cui si condannano i Talibani per non avere dato risposta a precedenti risoluzioni e per avere consentito l'addestramento nel territorio afgano di gruppi terroristici associati, in particolare la rete di Al Qaeda .
Con quella risoluzione il Consiglio di sicurezza indicava l'obbligo a tutti gli Stati di dare piena attuazione ad altra precedente risoluzione ( 1373/2001 ) relativa a misure restrittive e di congelamento di capitali, misure da applicarsi nei confronti anche di tutti coloro che avevano contribuito a finanziare, pianificare, favorire, o perpetrare atti di terrorismo.
Sulla base di questa risoluzione il Consiglio della Unione Europea ha adottato il Regolamento ( CE ) n. 881/ 2002 ( abrogativo del precedente decreto 467/2001), come tale immediatamente applicabile a tutti gli stati membri dell'Unione.
Il provvedimento, poco commentato, a differenza di altre significative decisioni in materia di terrorismo, riveste particolare importanza perché individua la necessità, al fine di garantire certezza del diritto all'interno della Comunità, di rendere pubblici i nomi di persone fisiche e giuridiche, gruppi o enti i cui fondi devono essere congelati, secondo la designazione operata in sede ONU dalla apposita Commissione per le sanzioni, nonché di istituire una specifica procedura a livello comunitario per la modifica di tali elenchi.
Il contenuto precettivo del regolamento dispone il congelamento di tutti i fondi e risorse economiche, definiti ex art. 1 , di enti, individui, associazioni, indicati nell'allegato I trasmesso dalla Commissioni Onu per le sanzioni.
Nei consideranda si chiarisce altresì che la compilazione, o meglio l'aggiornamento dell'elenco di cui allegato I,avviene attraverso le informazioni inviate dalla Commissione Onu o dagli Stati membri, con obbligo di reciproca informazione.
Val la pena soffermarsi su questo aspetto per rilevare che:
non viene indicato in nessun modo secondo quale procedura, o ancor prima, quali sono i criteri che permettono di inserire una persona od un ente in un elenco di persone definite come associate a Bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai talibani, con conseguenze dirompenti sulle disponibilità finanziarie di ogni tipo, salva deroga autorizzata per ragioni umanitarie dalla Commissione Onu;
non è prevista nessuna comunicazione all'interessato, ente o persona fisica, affinché si instauri un contraddittorio preventivo sulla sussistenza di ragioni idonee all'inserimento, né tantomeno è prevista una procedura di reclamo.
In particolare la genericità della disposizione , o meglio della definizione della categoria, autorizza a ritenere, e così è successo, che non solo si prescinde dalla sussistenza di sentenze passate in giudicato di qualsivoglia Stato che accertino l'internità a fenomeni associativi di tipo terroristico, ma risulta addirittura sufficiente una informazione priva di specificazione sufficiente ad identificare le persone inserite.
E' così successo che un regolare lavoratore pakistano, A.R., si sia visto congelare il conto corrente su cui versava il modesto stipendio di lavorante per una impresa di pulizie , non riuscendo a provvedere al suo sostentamento e, solo dopo molto mesi, sia riuscito a dimostrare che si trattava di un caso di omonimia con tale mullah A.R., inserito nell'allegato I, con semplice indicazione nominativa e senza che la Commissione Onu per le sanzioni avesse sentito l'esigenza di specificare quantomeno la data di nascita.
Non solo l'interessato ha subito pregiudizievoli effetti per l'approssimazione con la quale si è proceduto all'inserimento nel famigerato elenco, sia sotto il profilo economico sia sotto quello della sua onorabilità, ma appare evidente la difficoltà di percorrere una effettiva strada risarcitoria.
La Commissione Onu ha preso atto dell'errore e nel dicembre 2002 ha emesso un provvedimento che autorizzava lo svincolo dei fondi congelati, dopo l'intervento della Delegazione della Commissione Europea presso le Nazioni Unite, che ha sollevato il problema della corretta identificazione di A.R. a seguito di sollecito del Direttorato generale per le relazioni esterne della Comunità europea.
In sostanza la Delegazione della Commissione europea ha chiesto l'attivazione di una procedura di controllo, nella quale però la persona identificata a priori come associata a gruppi terroristici ha dovuto dimostrare di possedere requisiti incompatibili con l'inserimento della lista, nel caso di specie costituiti dall'assenza da molto tempo dal territorio afgano,ecc.
E' interessante osservare come la Commissione Sanzioni presso l'Onu nell'ammettere che si trattava di un errore,ha riconosciuto di avere inserito nella lista molti nominativi di persone senza che ci fossero sufficienti informazioni,e ha assicurato di provvedere diversamente nel futuro con la cooperazione degli Stati.
Nell'ultimo aggiornamento della lista delle persone singole associate ai Talebani al luglio 2004 ( list of individuals belonging to or associated with the Taliban) il nome del mullah A.R. è accompagnato quantomeno dalla specificazione della nazionalità e da una approssimativa indicazione dell'annodi nascita.
Identica vicenda è successa a M.S., cittadino pakistano: anche in questo caso si è accertato trattarsi di caso di omonimia e, tramite l'intervento dell'ombudsman bancario, è riuscito ad ottenere un modesto indennizzo dall'istituto bancario che aveva gli elementi per comprendere che non poteva trattarsi di M.S.,governatore della provincia del Barnijan,che compare nell'elenco degli associati ai Talebani.
Questi esempi denotano l'approssimazione con la quale si procede alla "etichettatura" delle persone che si ritengono in odore di terrorismo, ma si può affermare che in questi anni la lista appare contenere maggiori indicazioni e con ogni probabilità dovrebbe ridursi il numero dei casi-limite come quelli descritti, che una soluzione positiva comunque hanno trovato.
Il tema importante resta quello della assoluta discrezionalità dei parametri con i quali gli Stati, chiamati a collaborare con la Commissione Onu per colpire economicamente il terrorismo, individuano le persone, e gli enti, da segnalare alla apposita Commissione e poi agli altri Stati.
Anche qui valga un esempio significativo, destinato a reiterarsi nel tempo e a creare una categoria di persone ritenute contigue al terrorismo,a cui vengono applicate misure preventive di carattere patrimoniale a tempo indeterminato,derogabili solo per ragioni umanitarie dal Ministero competente individuato nell'allegato del Regolamento.
A seguito della modifica del giugno 2003 dell'allegato I del regolamento già citato ( 881/2002) da parte della Commissione Onu per le sanzioni, e quindi all'aggiornamento della lista dei "sospetti", è stato emanato il Regolamento CE n. 1184/2003 con il quale la Commissione delle Comunità Europee,con effetti vincolanti per tutti gli Stati Membri , ha modificato l'elenco delle persone fisiche aggiungendo una serie di soggetti che risultavano essere imputati per reati comuni( associazione a delinquere ex art. 416 c.p. finalizzato alla falsificazione di documenti di identità ed altro ), prosciolti in sede di udienza preliminare dall'ipotesi di cui all'art. 270 bis c.p. ( nella formulazione previgente alla l.438/20021).
La comunicazione da parte dello Stato italiano è avvenuta dopo la sentenza del Tribunale di primo grado e, a prescindere dal requisito della non definitività della sentenza,è evidente l'irrilevanza, a questi fini, del proscioglimento da reati di tipo terroristico avvenuto in precedenza.
Non solo, ma nel caso di specie la maggior parte degli imputati sono stati assolti anche dal delitto ex art.416 c.p. , ma anche la sentenza che esclude l'esistenza di stabili legami con associazioni terroristiche è risultato un dato non significativo.
E' evidente che, in situazioni come queste, la prova di non essere fiancheggiatori di associazioni terroristiche diventa diabolica, perchè qualunque condotta diventa elemento sufficiente di sospetto.
Nel caso di specie il congelamento di fondi,che colpisce ancora una volta persone in condizioni economiche al limite della sopravvivenza, e non certo importanti centri di finanziamento del terrorismo o risorse a ciò destinate, sembra essere finalizzato a creare condizioni di allontanamento forzato a chi non riesce più a provvedere alle proprie esigenze di vita, e rischia di creare categorie parallele di "terroristi" in base ad elementi da una discrezionalità che, in assenza di qualche vincolo, diventa arbitrarietà.
Le richieste di chiarimenti, sino ad oggi, non hanno avuto esito. La peculiarità, e la novità della normativa , impongono una riflessione sulla caduta delle garanzie che caratterizza la legislazione successiva all'11 settembre e sui rimedi, laddove soprattutto chi ad esserne travolto non è chi davvero finanzia il terrorismo, come tutti auspichiamo, ma chi, spesso, ha il solo torto di essere musulmano.
Desi Bruno