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Accordi di riammissione e diritti fondamentali dei migranti - Fulvio Vassallo Paleologo
Redazione 14 settembre 2004 6:15
13.09.2004 - Fulvio Vassallo Paleologo - Università di Palermo - propone un'analisi delle politiche governative e europee sugli accordi di riammissione dopo il viaggio di Berlusconi in Libia

Malgrado le "intese" raggiunte da Berlusconi nel suo ultimo viaggio lampo in Libia, e malgrado i precedenti contatti dei vertici del Ministero degli interni italiano con le autorità di polizia di quel paese, continua lo stillicidio di sbarchi a Lampedusa e nel resto della Sicilia. Si tratta di migranti economici costretti all'ingresso clandestino dalla totale mancanza di possibilità di ingresso legale, ed in parte altrettanto consistente, di potenziali richiedenti asilo, in fuga da guerre e persecuzioni etniche alimentate o consentite dai paesi più ricchi che poi chiudono le proprie frontiere di fronte a quella che definiscono una "invasione". Termine offensivo con il quale si definisce quello che invece rimane il tentativo di sopravvivenza di una minima parte di quelle popolazioni del sud del mondo, costrette a vivere in un clima di guerra permanente e vessati dalla quotidiana rapina delle risorse dei loro paesi.
Preoccupa, in questo quadro, la violazione sempre più evidente dei diritti dei richiedenti asilo, ormai assimilati di fatto ai cd. clandestini. Per loro infatti non rimangono possibilità effettive di ingresso legale, e troppo spesso le autorità di polizia li trattano come comuni migranti irregolari. Salvo poi a rimettere in libertà altri "clandestini" migranti economici, solo perché i centri di detenzione sono ormai stracolmi, magari consegnando loro un ordine di lasciare il territorio nazionale entro cinque giorni, obbligo che di fatto non potrà mai essere adempiuto, in assenza di documenti e di mezzi economici.

Dopo il fallimento delle politiche di blocco e di respingimento delle carrette del mare verso i porti del Nord-africa, la soluzione di tutti i problemi dell'immigrazione sembrerebbe dunque, ancora una volta, la conclusione degli accordi di riammissione con i principali paesi di transito e di provenienza.
Si tratta di accordi che sono previsti già nel T.U. sull'immigrazione agli articoli 2, 3 e 21, modificati dalla legge Bossi-Fini, con disposizioni che suscitano ancora gravi sospetti di incostituzionalità perché gli accordi di riammissione, soprattutto nella più recente prassi del governo italiano, sono sottratti alla ratifica parlamentare prevista dall'art. 80 della nostra Costituzione.
Gli stessi accordi, a seconda del loro contenuto, possono violare norme consolidate di diritto internazionale che riconoscono ad ogni persona il diritto di lasciare qualsiasi paese incluso il proprio ( Art. 12, comma 2 del Patto internazionale sui diritti civili e politici, firmato a New York nel 1966 e l'art. 2, comma 2 del Protocollo n.4 aggiunto alla Convenzione Europea a salvaguardia dei diritti dell'uomo). La riammissione di migranti verso stati che non garantiscano il rispetto dei diritti umani fondamentali, ovvero nei quali gli interessati possano essere vittime di trattamenti disumani o degradanti, è tassativamente proibita dall'art. 3 della stessa Convenzione Europea. Analogamente è proibito il rinvio verso stati nei quali non vi è l'effettiva possibilità di accedere alla protezione prevista dalla Convenzione di Ginevra sullo status di rifugiato.


A partire dalle convenzioni di Schengen e di Dublino gli accordi di riammissione conclusi tra i diversi stati europei ed i paesi di provenienza o di transito dei migranti sono stati, almeno sulla carta, lo strumento privilegiato che avrebbe dovuto garantire la effettività delle espulsioni e dei respingimenti in frontiera. Nei fatti la loro efficacia è dipesa soprattutto dai rapporti economici e politici tra gli stati, ed è finora mancata una politica comune dell'Unione Europea, prospettiva che appare ancora più lontana dopo l'allargamento a paesi tradizionalmente di transito, come Malta, Cipro, ed alcuni paesi dell'Europa orientale. Adesso in questo settore si sta profilando una "cooperazione rafforzata" a 5, tra Spagna, Francia, Gran Bretagna, Germania ed Italia, per risolvere con misure comune, anche su questo terreno, il problema del cd. "contrasto dell'immigrazione clandestina". A breve si svolgerà un vertice europeo tra i Ministri degli interni di questi paesi.

Per capire cosa potrà accadere in futuro occorre ricordare l'incerto percorso dell'Unione Europea in materia di immigrazione ed asilo.
Nei cinque anni di applicazione del Trattato di Amsterdam ( 1999-2004), intanto, l'Europa non è stata neppure capace di adottare direttive vincolanti in questo campo, ed è riuscita a trovare una intesa solo su misure sempre più restrittive che, nelle diverse applicazioni nazionali, impedivano l'ingresso legale per lavoro e negavano persino l'accesso alla procedura per il riconoscimento del diritto di asilo o di protezione umanitaria. Eppure in base all'art. 63 del Trattato CE il Consiglio avrebbe dovuto concludere entro maggio del 2004 accordi di riammissione o includere clausole standard di riammissione negli accordi di cooperazione economica e di associazione. Queste intese sono sostanzialmente fallite per le diverse posizioni dei partners europei nei rapporti con i paesi di origine e di provenienza ( e sulla distribuzioni delle enormi spese delle politiche di rimpatrio forzato).

La svolta si è verificata dopo l'11 settembre del 2001, in particolare dopo un documento comune nel quale i rappresentanti dei paesi dell'Unione tracciavano le linee per contemperare la "sicurezza interna" con "i doveri internazionali di protezione".
Da allora, attraverso i vertici di Laeken, nel 2001, di Siviglia, nel 2002, e di Salonicco nel 2003, anche l'ingresso dei potenziali richiedenti asilo, normalmente costretti a seguire percorsi irregolari in quanto privi di documenti, è stato considerato alla stessa stregua dell'ingresso irregolare dei migranti economici, soprattutto per quanto concerne la limitazione della libertà personale, che in passato costituiva un fatto eccezionale. La stessa confusione dei migranti economici e dei richiedenti asilo, nella totale assenza di servizi indipendenti alle frontiere e di veri centri di accoglienza, è stata utilizzata per criminalizzare qualunque ingresso che avvenisse nella clandestinità, anche quando si trattava di persone evidentemente in fuga da guerre e persecuzioni. Addirittura si è proposto di contingentare il numero delle richieste di asilo, fortunatamente con esito fallimentare, ma si è giunti allo stesso risultato per via amministrativa, con una percentuale enorme di dinieghi. Si è pensato di potere convincere con aiuti economici i paesi di transito, in modo che questi provvedessero direttamente al blocco ed all'internamento dei migranti irregolari, compresi quelli che, una volta giunti in Europa, avrebbero potuto presentare con buone probabilità di successo una domanda di asilo.
Ma il principio della cd. condizionalità migratoria, che avrebbe subordinato le politiche degli aiuti economici alla "collaborazione" nella riammissione dei migranti irregolari, proposto inizialmente dal ministro degli interni inglese Blunkett nel Consiglio di Salonicco dello scorso anno, non è stato mai approvato, malgrado il sostegno prontamente offerto dal governo Berlusconi e dal governo Aznar.
Malgrado il fallimento della proposta Blunkett, gli accordi di riammissione sono rimasti lo strumento centrale delle politiche migratorie dei principali paesi europei.
Il contrasto all'immigrazione clandestina, proprio grazie agli accordi di riammissione stipulati dai principali paesi europei, si è tradotto così nella negazione sostanziale del diritto di asilo e di protezione umanitaria, anche perché questi accordi sono stati negoziati o sottoscritti con paesi, come la Libia e la Turchia, che non riconoscevano il diritto di asilo, né rispettavano i diritti fondamentali della persona, giungendo a praticare sistematicamente la detenzione in isolamento, senza la possibilità di contatti con familiari o avvocati, la tortura ed altri trattamenti inumani o degradanti, prevedendo ancora nella legislazione interna la pena di morte. Ma la situazione dei diritti umani non è migliore in altri paesi come la Tunisia, lo Sri Lanka, la Nigeria ed il Pakistan, con i quali l'Italia ha concluso accordi di riammissione tanto efficaci da comportare "in premio" modeste quote annuali di ingresso "riservato".
In molti casi, gli accordi di riammissione hanno consentito la esecuzione di vere e proprie espulsioni collettive, vietate dalle convenzioni internazionali, in quanto le forme di riconoscimento da parte dell'autorità diplomatica del paese ricevente sono state tanto sommarie da non consentire neppure una attribuzione certa della nazionalità ( si pensi al cittadino della Sierra Leone, richiedente asilo, salvato dalla nave tedesca Cap Anamur e accompagnato dalle nostre autorità in Ghana).

In questi anni si è avuta anche notizia di numerosi casi di respingimento di potenziali richiedenti asilo, che una volta giunti in un paese di transito come la Libia, sono stati consegnati dalle autorità di polizia di quello stato ai paesi dai quali fuggivano, come il Sudan, e dove avrebbero trovato imprigionamenti arbitrari, torture, e nei casi più gravi, la morte. Anche l'Italia nel 2002 ha deportato in Siria una famiglia di richiedenti asilo, inaugurando nel modo peggiore la legge Bossi Fini che consente respingimenti in frontiera immediati anche nei confronti dei richiedenti asilo, ai quali si impedisce persino la possibilità di verbalizzare la propria istanza.
Come testimoniato da decine di profughi giunti nel nostro paese, e come risulta anche da diverse inchieste giornalistiche, le autorità di polizia incaricate di dare esecuzione agli accordi di riammissione, soprattutto nei paesi di transito del Nordafrica, risultavano generalmente corrotte, al punto che gli stessi profughi vivevano spesso il passaggio da una frontiera ad un'altra come il pagamento di un "pedaggio". Altrettanto diffusa la corruzione nei paesi costieri del Mediterraneo dove le stesse autorità di polizia ignoravano sistematicamente la presenza di decine di migliaia ( e non milioni!) di lavoratori clandestini che per mesi o per anni erano praticamente ridotti in schiavitù per guadagnarsi quelle somme necessarie per l'ultimo passaggio verso l'Europa.

I successi che venivano intanto vantati dai governanti europei, artefici di questi accordi di riammissione avevano un sicuro effetto propagandistico ed elettorale, ma si traducevano in un aumento esponenziale delle vittime dei viaggi della speranza. Se una riduzione degli ingressi irregolari si produceva su un fronte, immediatamente si apriva un altro canale di ingresso, quando non venivano meno i fattori di spinta che in alcuni anni avevano accresciuto la pressione migratorio ( come il Kosovo nel 1999 e nel 2000, o l'Irak, prima che la guerra sbarrasse le frontiere alla maggior parte dei profughi che provenivano da quel paese). Altre volte la pressione migratoria diminuiva per nuovi processi di colonizzazione economica, come nel caso dell'Albania, oppure per strategie militari internazionali, come nel caso del popolo Curdo, diviso tra la speranza di indipendenza in Turchia, ed il miraggio di una vera autonomia nel nord dell'Irak. Sulla porta, appena socchiusa, dell'ingresso per ricerca di asilo si sono scaricate poi tutte le tensioni derivanti dal fallimento delle politiche dei flussi di ingresso, e dai reiterati allarmi contro il terrorismo internazionale.

E' sicuramente fallita, in questo quadro la politica che offriva quote più consistenti di flussi di ingresso per lavoro come ricompensa per quei paesi che praticavano regole più severe di blocco dei migranti clandestini. Le poche centinaia di posti disponibili per gli ingressi legali "agevolati" e le difficoltà accresciute dalla legge Bossi-Fini di un incontro a distanza tra domanda ed offerta di lavoro, hanno praticamente svuotato di effetti pratici questa clausola tipica di molti accordi di riammissione.
Gli accordi di riammissione hanno così impedito che i potenziali richiedenti asilo raggiungessero i paesi europei e hanno costituito la base per legittimare la detenzione amministrativa di profughi e migranti economici, con la delocalizzazione ai confini meridionali ed orientali dei centri di trattenimento. Gli stessi accordi, sono così diventati il perno di quel sistema che consentiva le espulsioni con accompagnamento immediato in frontiera, senza alcun controllo da parte del magistrato, sistema che, anche secondo quanto rilevato di recente dalla Corte Costituzionale italiana, negava qualsiasi diritto di difesa.

Il recente viaggio di una delegazione del Ministero degli interni italiano in Libia, la visita di Berlusconi di agosto, e la prossima missione del Ministro Pisanu, come apripista degli ottanta agenti di polizia che il nostro paese invierà in Libia a partire dal 15 settembre, dovrebbero finalmente consentire, secondo gli intendimenti del governo, la chiusura di un vero accordo di riammissione tra l'Italia e la Libia, dopo che le "intese" raggiunte lo scorso anno ( fino all'ultimo viaggio di Berlusconi) si sono dimostrate del tutto inconsistenti. In vista dei prossimi vertici europei il governo italiano si vuole accreditare ancora una volta come un partner "obbligato" per quegli stati europei, come la Germania, o la Gran Bretagna, che sono interessati alla negoziazione di accordi di riammissione a carattere comunitario con i paesi del Nord africa. E' anche evidente il calcolo politico del governo libico di dimostrarsi come partner affidabile degli stati europei, utilizzando strumentalmente i destini di migliaia di migranti per ottenere la revoca delle sanzioni economiche, qualche fornitura militare, e magari qualche euro come indennizzo delle antiche politiche coloniali del nostro paese. Certo, la Libia, ormai paese di immigrazione, dovrà rivedere quotidianamente le proprie convenienze, considerando gli ingenti vantaggi economici che lucra sulla pelle dei tanti disperati che dai paesi più poveri dell'Africa vedono in quel paese una prima speranza di sopravvivenza, anche quando questa speranza si traduce di fatto nello sfruttamento e nella schiavitù. Ed infatti dopo la visita lampo di Berlusconi, lo scorso agosto, malgrado le dichiarazioni ufficiali, le partenze dalla Libia sono continuate esattamente come nel più recente passato.
La storia si ripete. Sempre in peggio. Anche l'ultimo viaggio di Berlusconi in Libia è stato segnato dalle solite roboanti dichiarazioni alla stampa sulle nuove forme di cooperazione tra le forze di polizia e sui nuovi accordi di riammissione che saranno ( presto ?) conclusi con il leader libico, accordi il cui testo non verrà mai conosciuto, né portato all'approvazione del Parlamento, come invece avveniva fino ad alcuni anni fa ( almeno su questo si nota una differenza).
Sugli accordi di riammissione la vecchia sinistra di governo continua ad attaccare l'attuale maggioranza con argomenti che dovrebbero costituire un vero e proprio banco di prova della possibilità di un programma comune per le prossime scadenze elettorali. Gli accordi di riammissione stipulati dai precedenti governi avevano lo stesso contenuto sostanziale di quelli siglati successivamente dal governo Berlusconi, e la loro attuazione rimane segnata ( dal 1998 al 2001) da migliaia di vite perdute nelle tragedie in mare nel Mediterraneo, o in modo più discreto, lungo le vie dell'immigrazione clandestina, nei deserti africani.
Non vorremmo che il solito tentativo di cavalcare le crisi dell'avversario, ormai allo sbando e diviso anche al suo interno, impedisca all'opposizione di fare un minimo di autocritica e di rilevare la responsabilità collettiva di tutte le attuali forze di governo nella gestione -ai confini della sospensione delle garanzie dello stato di diritto- delle politiche di allontanamento forzato. Occorre finalmente un programma comune delle opposizioni in materia di immigrazione e asilo.
O forse qualcuno teme che si ricordi, tra i sedici accordi di riammissione conclusi prima del 2001, lo "Scambio di note tra l'Italia e la Tunisia concernente l'ingresso e la riammissione delle persone in posizione irregolare" concluso il 6 agosto 1998 con il quale si prevedevano supporti tecnici ed operativi e contributi economici ( 15 miliardi di lire per tre anni) , ed in particolare un contributo di 500 milioni di vecchie lire per " la realizzazione in Tunisia di centri di permanenza"? Oggi la Tunisia si è dotata di numerose strutture di trattenimento coatto, ben oltre il modesto contributo annunciato allora dal Governo italiano e la maggior parte dei centri di detenzione amministrativa per immigrati irregolari è ubicata in località segrete. Eppure dalla Tunisia continuano a giungere migliaia di migranti "clandestini", mentre si ha pure notizia di respingimenti in mare effettuati di concerto tra le autorità di quel paese e le autorità italiane. Su quali basi saranno rinegoziati i nuovi accordi di riammissione su scala europea?
Dalla Tunisia alla Libia lo scenario non muta ed i trafficanti scelgono le rotte più convenienti a seconda dell'altalena dei rapporti politici. Di fatto molte "carrette" del mare, stracariche di cd. "clandestini" sfuggono ai controlli fino a poche miglia dalle coste siciliane. Cosa potranno fare adesso gli ottanta poliziotti italiani inviati dal 15 settembre ( per un mese !) in Libia? Quale sarà il costo di questa missione e quali i risultati?
E' certo evidente solo il calcolo politico del governo libico che intende mostrarsi partner affidabile degli stati europei, utilizzando strumentalmente i destini di migliaia di migranti per ottenere la revoca delle sanzioni economiche o qualche fornitura militare, alla ricerca di un nuovo equilibrio tra lo sfruttamento estremo attuato sulla manodopera straniera (fino a forme di riduzione in schiavitù) che si trova a transitare o a rimanere in Libia anche per anni, e le richieste di controllo sulle partenze avanzate dai paesi europei.

D'altra parte, in vista dei prossimi vertici europei il governo italiano si vuole accreditare come un partner "obbligato" per quegli stati europei, come la Germania, o la Gran Bretagna, che sono interessati alla negoziazione di accordi di riammissione a carattere comunitario con i paesi del Nord africa.
Da parte delle attuali forze di governo si insisterà ancora sul contrasto dell'immigrazione clandestina con lo scambio di funzionari di collegamento e la fornitura di attrezzature e mezzi. Gli sbarchi tuttavia continueranno, le tragedie pure, soprattutto con la fine dell'estate, ed i richiedenti asilo continueranno ad essere espulsi, o respinti, prima ancora di potere presentare domanda di asilo.
Mancherà qualunque possibilità di colpire i trafficanti e di tutelare le vittime del racket, che anzi pagheranno costi sempre più alti.
Gli unici risultati della magistratura italiana nel contrasto dei trafficanti si tradurranno nel solito desolante spettacolo dell'arresto dei più deboli tra gli "scafisti", di quei migranti che magari accettano di condurre le carrette del mare perché non hanno i soldi per pagare l'intera tariffa imposta dai trafficanti. E intanto le reti del racket si rinforzano sempre di più, perché, più aumenta la repressione, in assenza di possibilità effettive di ingresso per lavoro e di accesso alla procedura di asilo, e più aumentano il profitto dei trafficanti, le intimidazioni subite dalle vittime, la loro omertà ( alla quale sono costrette anche dopo gli sbarchi, quando, piuttosto che incontrare mediatori ed interpreti indipendenti, sono costrette a subire estenuanti interrogatori, magari rinchiusi in centro di detenzione insieme agli scafisti).

Quali garanzie per i diritti fondamentali della persona umana? Oppure il migrante irregolare è una non-persona?
Persino il Libro Verde sul rimpatrio delle persone che soggiornano illegalmente in Europa ribadiva nel 2002 che le politiche di rimpatrio dei paesi dell'Unione devono rispettare non solo la Convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati ed il Protocollo di New York del 1967, ma anche le disposizioni della Convenzione Europea dei diritti dell'uomo e la Carta dei diritti fondamentali approvata a Nizza nel 2000, che sancisce il diritto di asilo e vieta le espulsioni collettive.
Ma di questi documenti comunitari in Italia non se ne parla più, proprio quando si invoca l'Europa per una partecipazione agli immensi costi delle insensate politiche di rimpatrio coatto poste in essere dal Governo dopo la approvazione della legge Bossi-Fini. Ed adesso sembra aperta un'altra finta polemica nella maggioranza sulla necessità di modificare una legge il cui fallimento è stato decretato persino dalla Corte Costituzionale. L'ultimo decreto legge varato dal governo per correggere la Bossi Fini ha aggravato la incostituzionalità delle norme in materia di espulsioni, ed è ancora rimasto privo di copertura finanziaria, senza neppure essere pubblicato in Gazzetta Ufficiale. Né sembrano superati i gravissimi rilievi del Consiglio di Stato che alcuni mesi fa aveva bloccato la emanazione dei regolamenti di attuazione della legge Bossi Fini. E si attende ancora che la Corte dei Conti chiarisca quale è il costo della politica demagogica e repressiva del governo in materia di immigrazione e asilo.
Quello che è certo è il costo, in termini di vite umane e di scardinamento di quei tentativi di integrazione che le organizzazioni non governative e alcuni enti locali avevano faticosamente costruito. E tutto questo in un quadro di crescente precarietà dei migranti regolari e di consistente aumento dei casi di immigrati che ritornano ad essere irregolari a causa della perdita del contratto di lavoro. Con il rischio di una espulsione dopo anni di permanenza in Italia. Un danno di portata sociale incalcolabile, e probabilmente irreversibile, che può mettere a rischio la stessa possibilità di convivenza tra gli immigrati e la popolazione italiana, un danno al quale occorrerebbe mettere rimedio al più presto, se la attuale opposizione riuscirà ad abbandonare le attuali posizioni di difesa dell'apparato repressivo introdotto dalla legge Turco Napoletano ( espulsioni immediate senza effettivo controllo giurisdizionale già esistenti ben prima della legge Bossi-Fini, negazione sostanziale del diritto di asilo, centri di detenzione, accordi di riammissione con paesi che non rispettano i diritti fondamentali della persona umana).

L'Europa, allargata dal 1 maggio 2004 a 25 paesi, ben difficilmente potrà dare una risposta unitaria ed efficace agli appelli del governo italiano. Ma intanto gli appelli governativi servono per spostare l'attenzione dell'opinione pubblica da Roma a Bruxelles.
Che fortuna, si potrebbe dire, che il neocommissario europeo Bottiglione rilanci la partita sul tavolo nazionale. Ma non si tratta di affidare la gestione delle quote agli imprenditori. I lavoratori migranti sarebbero ancora esposti alle forme più dure di flessibilità e resterebbero in gran parte costretti al lavoro in nero. L'incontro tra la domanda e l'offerta di lavoro deve garantire la emersione del lavoro irregolare con la regolarizzazione permanente anche su richiesta del lavoratore.
E sulla nuova legge in materia di diritto di asilo, ancora bloccata in Parlamento, il centro-destra è ancora bloccato sulle posizioni più restrittive.Questa legge va approvata al più presto, ma in un testo diverso da quello proposto dal governo, che non tiene neppure conto delle direttive comunitarie in materia.
Occorre che la opposizione si ritrovi compatta su una modifica della normativa italiana in tema di asilo ed immigrazione, che riconosca il diritto di asilo costituzionale, e reintroduca possibilità effettive di ingresso per ricerca di lavoro. Il sistema delle quote aveva già dimostrato tutti i suoi limiti negli anni di governo del centro-sinistra. Va quindi modificata la disciplina delle espulsioni, considerandola strumento eccezionale e non ordinario di gestione dell'immigrazione e di conseguenza devono essere chiusi gli attuali centri di detenzione amministrativa. Vanno invece istituiti veri e propri centri di accoglienza per i richiedenti asilo.
Deve essere completamente rivista dal Parlamento la normativa nazionale in materia di accordi di riammissione sia per il suo possibile contrasto con le normative internazionali ed interne in materia di diritti fondamentali, sia perché le azioni di polizia attuate sulla base di tali accordi sono sottratti ad ogni effettivo controllo giurisdizionale. La materia degli accordi di riammissione è un tassello importante della nostra politica estera e non può essere rimessa ad accordi informali tra le forze di polizia, o ai decreti dei Ministri degli interni e degli esteri. Gli accordi già stipulati vanno revocati o comunque rinegoziati, ed eventuali accordi futuri, comunque discussi ed approvati dal Parlamento, dovranno essere strettamente conformi alle norme internazionali e costituzionali sulla tutela dei diritti fondamentali della persona.


Fulvio Vassallo Paleologo
Università di Palermo