Scheda di lettura a cura di Domenico Gallo.
Osservazioni a cura del Procuratore Militare Dr. Paolo Scarfi.
SCHEDA DI LETTURA
Disegno di legge
DELEGA AL GOVERNO PER LA REVISIONE DELLE LEGGI PENALI MILITARI DI PACE E DI GUERRA, NONCHÉ PER L'ADEGUAMENTO DELL'ORDINAMENTO GIUDIZIARIO MILITARE.
1. Le linee guida.
La legge delega introduce un disegno di riforma ambizioso che mira alla quasi completa riscrittura dei codici penali militari di pace e di guerra ed introduce incisive modifiche nell'ordinamento giudiziario militare. Due sono le linee guida che orientano l'intero progetto: la prima è l'esigenza di ridurre l'area di controllo di legalità affidata alla giurisdizione ordinaria, incrementando la competenza della giurisdizione militare, attraverso la "militarizzazione" dei reati comuni commessi da militari; la seconda è l'esigenza di abbassare la soglia fra pace e guerra, riesumando le leggi di guerra e rendendole pienamente utilizzabili ed automaticamente instaurabili. All'interno di queste due esigenze si colloca l'orientamento di confermare, se non addirittura di ripristinare le norme più dure in tema di disciplina militare;
2. Riforma del codice penale militare di pace. - Aspetti principali.
2.1. Disposizioni di carattere generale (art. 3, lett. a).
La norma prevede che debbano essere riviste le disposizioni di carattere generale, con l'eliminazione di ogni deroga ai principi stabiliti dalla legge penale comune, che non sia giustificata da speciali esigenze militari. In sostanza di prevede di modificare le disposizioni del cpmp in tema di pene principali ed accessorie, esecuzione delle pene, disciplina della non menzione della condanna, prescrizione dei reati, etc.
Se l'esigenza di omogeneità fra le disposizioni generali del codice penale ordinario e di quelle militare non è contestabile, tuttavia non è chiaro quale sarà il risultato finale, soprattutto in tema di sanzioni accessorie. Nel momento in cui si "militarizzano" attraverso le altre norme della delega i reati comuni commessi da militari in servizio, è indispensabile che, in tema di pene accessorie (per es. interdizione dei pubblici uffici), venga realizzata una completa equiparazione fra i due ordinamenti, altrimenti si realizzerebbero forme di ingiustificato privilegio per i militari.
2.2.Modifiche a norme specifiche del cpmp (art. 3, lett. c,d,e,f,g,h,i,l).
Revisione modifiche e conferme di varie fattispecie di reato.
La delega prevede la revisione dei reati di omessa presentazione in servizio, abbandono di posto e violata consegna, senza prevedere i criteri in base ai quali tale revisione deve essere ispirata. In effetti, una volta che il servizio militare è stato "professionalizzato", in tempo di pace, tali vicende dovrebbero essere depenalizzate, in quanto semplici violazioni di doveri professionali.
La delega prevede di introdurre una specifica ed autonoma disciplina dei reati in materia di stupefacenti e sostanze psicotrope, rispetto alla disciplina comune. In questo modo si creerebbe una evidente disparità di trattamento penale fra militari e non militari, i primi verrebbero puniti per comportamenti (come il consumo di stupefacenti) che non costituiscono illecito penale per la generalità dei cittadini.
La delega prevede di introdurre come reato la fattispecie della dispersione colposa, che, se giustificata per la custodia delle armi e delle munizioni, è assurda per tutti gli altri materiali. Tanto per fare un esempio, commetterebbe un reato siffatto un Finanziere che, utilizzando la penna stilografica, macchiasse d'inchiostro la divisa.
La delega conferma la criminalizzazione di tutti i comportamenti di protesta o di dissenso, non meramente individuale. Sarebbe reato non solo l'esercizio dello sciopero, ma anche qualunque comportamento collettivo che possa turbare il servizio (per es. lo sciopero del rancio). Giungendo a ripristinare persino una fattispecie di reato (la raccolta o la partecipazione a sottoscrizioni per rimostranze o per protesta), cancellata dalla Corte Costituzionale che, con Sentenza 29 aprile/ 2 maggio 1985 n. 126 aveva dichiarato incostituzionale l'art. 180, I° comma del Cpmp (domanda, esposto o reclamo collettivo previo accordo).
Tanto per fare un esempio, si giungerebbe all'assurdo che un ricorso collettivo al TAR, contro un provvedimento dell'Amministrazione militare costituirebbe reato.
2.3 la militarizzazione dei reati comuni.
a) reati costituenti delitto contro la personalità dello Stato.
La Delega prevede la "militarizzazione" di tutti i delitti contro la personalità dello Stato se commessi da militari (art. 3, lett. b). Da questo punto di vista, la riforma non è particolarmente significativa in quanto il Cpmp già prevedeva come reati militari i più significativi reati contro la personalità dello Stato (si veda al riguardo il titolo I del libro II, art. da 77 a 85). In definitiva la riforma si limita ad estendere la militarizzazione a quei reati non contemplati dal Cpmp.
Tuttavia, anche in questa, come in tutte le altre ipotesi di "militarizzazione" dei reati comuni, vi sono due controindicazioni fondamentali.
La prima è l'inadeguatezza della giurisdizione militare (composta da soli 103 magistrati in ruolo organico) ad effettuare un effettivo controllo di legalità in ordine a gravi fatti criminosi per la vastità delle circoscrizioni territoriali, la carenza di strutture e di personale (si vedano al riguardo le osservazioni del dr. Scafi).
La seconda è costituita dalla duplicazione di giurisdizioni in caso di concorso di persone nel reato. Quando con i militari concorrono civili, lo stesso fatto criminoso dovrà essere giudicato separatamente dal Tribunale militare e da quello ordinario. Vi dovranno essere due separate istruzioni e due separati giudizi.
La delega, infatti, non ha previsto alcuna modifica dell'art. 13, II comma, del c.p.p. che prevede che: "fra reati comuni e reati militari, la connessione di procedimenti opera soltanto quando il reato comune è più grave di quello militare."
Quando i reati sono di pari gravità o vi è un concorso di persone (militari e civili) nello stesso reato, non scatta la connessione e quindi vi dovranno necessariamente essere due giudizi separati.
Per fare un esempio pratico, in tema di reati contro la personalità dello Stato, con riferimento ad una vicenda processuale come quella di Ustica, in tanto vi è un unico processo innanzi alla giurisdizione ordinaria, in quanto quel processo è ancora regolato dalle norme del vecchio codice di procedura penale.
Se si verificasse un nuovo caso Ustica, si dovrebbero instaurare due separati procedimenti, l'uno dinanzi all'AGO per gli eventuali reati commessi dai civili, l'altro dinanzi alla Giurisdizione militare per gli eventuali reati commessi dai militari. Tuttavia la giurisdizione militare non potrebbe mai affrontare un processo così complesso per obiettiva carenza di risorse.
Molto più estesa è la militarizzazione degli altri reati comuni previsti alle lett. m), n), o), p), q), r), s).
m) La delega prevede la "militarizzazione" di ogni violazione della legge penale costituente delitto contro la pubblica amministrazione, se commessa da militare. Si tratta dei delitti previsti dal Capo I del titolo II del Codice penale (art. da 314 a 335).
Dal momento che il Cpmp già prevede il reato di peculato e di malversazione militare, la principale novità consisterebbe nella "militarizzazione" dei reati di corruzione e concussione, se commessi da militare. Il reato di corruzione è un reato nel quale c'è un concorso necessario di persone (per esserci un corrotto è necessario un corruttore). Il corruttore, normalmente è soggetto estraneo all'amministrazione nella quale si verifica la corruzione. Quindi militarizzando la corruzione, si dovrà scindere in due il fatto criminoso e fare un procedimento contro il militare-pubblico ufficiale (corrotto) innanzi alla giurisdizione militare ed un procedimento innanzi all'AGO per il privato (corruttore).
n) La delega prevede la "militarizzazione" di ogni violazione della legge penale costituente delitto contro l'amministrazione della giustizia, se commessa da militare nel corso o in funzione di un procedimento penale militare. Si tratta dei delitti previsti dal libro II, Capo I e II del Titolo III del Codice penale (artt. da 361 a 391 c.p.).
In questo caso la militarizzazione non è stata assoluta, ma è limitata a quei delitti contro la giustizia strumentali a procedimenti di competenza dell'Autorità Giudiziaria Militare. Senonchè la dilatazione a dismisura della competenza giurisdizionale dei Tribunali militari si trascina dietro di sé anche la dilatazione della militarizzazione dei reati contro l'Amministrazione della giustizia.
o) La delega prevede la "militarizzazione" di ogni violazione della legge penale costituente delitto contro l'incolumità pubblica, ovvero costituente reato in materia di tutela della sicurezza e di prevenzione di infortuni nei luoghi di lavoro, commesso da militare in luogo militare.
Non sono ben chiari i confini della militarizzazione. A prima vista sembrerebbe che i delitti contro l'incolumità pubblica (fra i quali rientra la strage, art. 422 c.p.) siano esclusi dalla militarizzazione se commessi da militare in luogo non militare. Tuttavia rimarrebbero sempre dei margini di incertezza perché non sempre è facile capire cosa sia un luogo militare. Va poi rilevato che la militarizzazione dei reati in materia di tutela e prevenzione degli infortuni sul lavoro, comporterebbe un drastico abbassamento della tutela effettiva, trattandosi di un settore fortemente specialistico, nel quale l'Autorità giudiziaria militare non può avere quel bagaglio di competenza professionale sviluppato dall'AGO.
p) La delega prevede la "militarizzazione" di ogni violazione della legge penale costituente delitto contro la persona, se commessa da militare a danno di altro militare, a causa del servizio militare ovvero in luogo militare, ovvero in territorio estero mentre il militare ivi si trovi a causa del servizio.."
Anche qui non sono ben chiari i confini della militarizzazione. Occorrerebbe chiarire se il reato debba essere necessariamente commesso in danno di altro militare (come lascia intendere la relazione introduttiva) ovvero se sia prevista la militarizzazione di ogni reato contro la persona commesso "a causa del servizio militare", o "in luogo militare". Stante l'ambigua o imperfetta formulazione letterale è ragionevole il dubbio che con la delega si voglia introdurre la militarizzazione di ogni reato commesso "a causa del servizio militare" e/o di ogni reato commesso "in luogo militare".
In questo caso sarebbero militarizzati tutti i reati commessi durante l'esercizio di funzioni di ordine pubblico da parte dei Carabinieri e della Guardia di Finanza.
Meno significative sono le ipotesi di militarizzazione di cui alle lettere q), r), s).
In definitiva questa nuova disciplina di "militarizzazione" dei reati comuni commessi dai militari comporterà un incremento della competenza dei Tribunali militari che è difficilmente quantificabile, ma che potrebbe portare anche ad una decuplicazione del volume di lavoro giudiziario, senza che nella legge delega sia previsto l'aumento di un solo posto nell'organico della magistratura militare.
Attraverso la combinazione della nuova disciplina della militarizzazione del reato con quella della connessione prevista dal nuovo cpp, si ottiene come risultato immediato un incremento dell'area della impunità, soprattutto rispetto ai fatti criminosi più gravi e quindi più difficilmente accertabili.
2.4. Revisione della procedura penale.
La delega prevede l'applicabilità nel processo penale militare delle norme del codice di procedura penale, salvo che sussista una esigenza di disciplina differenziata. Tale esigenza non è contestabile, ma il problema è la disciplina differenziata, che nella delega è indicata in modo piuttosto oscuro. La prima osservazione da fare è che non è assolutamente giustificata una normativa che consenta l'arresto in flagranza (almeno in tempo di pace) per le ipotesi più gravi di assenza dal servizio. Tali ipotesi, semmai, andrebbero depenalizzate.
Non sono chiare le disposizioni in materia di rapporti giurisdizionali con autorità straniere e di cooperazione con la Corte penale internazionale. Appare poi inaccettabile l'introduzione, per l'esercizio delle funzioni attribuite dalla legge al Ministero della Giustizia in materia di rapporti giurisdizionali con autorità straniere, del concerto con il Ministro della Difesa.
3. Riforma del Codice penale militare di guerra - Aspetti principali.
3. 1. Questioni di carattere generale.
La delega si propone, come si è visto, di abbassare la soglia della distinzione fra stato di pace e stato di guerra, rendendo possibile, una sorta di introduzione graduale delle leggi di guerra, che aggira la procedura garantista prevista dagli artt. 78 e 87 della Costituzione. Insomma il disegno di legge introduce un menù à la carte dal quale è possibile per il Governo scegliere cosa prendere e cosa lasciare dell'armamentario delle leggi di guerra, ma soprattutto dove e quando farle entrare in vigore.
Nell'applicazione graduale delle leggi di guerra, sono previsti due stadi. Il primo stadio è quello che prevede l'introduzione, più o meno automatica delle leggi di guerra, in aree limitate o nell'intero territorio nazionale, a cui corrisponde l'instaurarsi di un non meglio determinato "tempo di guerra". Il secondo stadio è quello che consegue alla "dichiarazione dello stato di guerra". Quest'ultimo concetto probabilmente presuppone che siano attivate le procedure di cui agli art. 78 (Le Camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al Governo i poteri necessari) e 87 (Il Presidente della Repubblica dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere) della Costituzione, anche se nel disegno di legge non vi è un richiamo esplicito a tali procedure.
Tuttavia è evidente che l'ipotesi della "dichiarazione dello Stato di guerra", che comporta soprattutto una modifica della procedura penale, determinando la riesumazione del Tribunale Supremo militare, ed escludendo la possibilità del ricorso per Cassazione, è un'ipotesi assolutamente marginale.
L'ipotesi principale che ispira l'intero disegno di legge è quella di rendere, in un certo senso ordinario il ricorso alle leggi di guerra, svincolandolo dalla "dichiarazione dello stato di guerra", prevista dalla Costituzione in circostanze del tutto remote.
3.2. Casi di applicazione del codice penale militare di guerra.
La delega prevede di confermare l'applicazione automatica della legge penale militare di guerra ai corpi di spedizione all'estero, già introdotta dal nuovo testo dell'articolo 9 del cpmg (articolo sostituito dalla L. 31 gennaio 2002 n. 6). Tale norma che, com'è noto fu introdotta in occasione dell'intervento in Afganistan, aveva carattere transitorio, in attesa di una disciplina organica. Adesso diviene definitiva.
In linea di principio non si può contestare che alle operazioni militari all'estero, di qualunque tipo esse siano (quindi anche ad operazioni realmente di pace, come quelle di peacekeeping deliberate dall'ONU), sia applicabile la legge penale militare, poiché il dispiegamento di una forza militare armata comporta sempre il rischio dell'impiego della forza. Il problema è che la legge delega contempla qualunque tipo di missione (infatti nella relazione si parla di operazioni internazionali di pacificazione o di uso della forza). In questo si rischia di legittimare - indirettamente - il ricorso all'uso della forza, cioè della violenza militare, aggirando il ripudio costituzionale della guerra (non a caso l'art. 11 della Costituzione non viene mai nominato, né nel testo della delega, né nel testo della relazione introduttiva) e le procedure previste dagli art. 78 e 87 della Costituzione.
La delega prevede che la legge penale militare di guerra debba essere applicata in ogni caso di conflitto armato, interno od internazionale e che al riguardo debbono essere delimitati gli ambiti territoriali ed anche personali di applicazione, in caso di attacchi non generalizzati.
Il richiamo ad attacchi non generalizzati ed ad ambiti personali di applicazione, può far sorgere il sospetto che si vogliano qualificare come atti di guerra eventuali atti di terrorismo e si vogliano sottrarre le garanzie ordinarie del processo per categorie di persone, assoggettandole ai Tribunali militari anche in tempo di pace.
Per quanto riguarda i conflitti interni, la delega precisa che tali si intendono i conflitti che si svolgono con le armi all'interno del territorio dello Stato e raggiungano la soglia di una guerra civile o di una insurrezione armata. Non si considerano conflitti interni le situazioni interne di disordine o di tensione, quali sommosse o atti di violenza isolati e sporadici ed altri atti analoghi.
La delega non dice nulla circa le procedure da seguire, le garanzie politiche e le autorità competenti per deliberare, in ordine all'entrata in vigore nell'ordinamento interno, della legge penale militare di guerra.
C'è da precisare che gli articoli 5 (applicazione della legge penale militare in caso di urgente ed assoluta necessità) e 10 (operazioni militari per motivi di ordine pubblico) del Cpmg erano stati abrogati dalla legge 18 marzo 2003 n. 42 in quanto ritenuti anticostituzionali.
Adesso con la delega in bianco prevista dal disegno di legge, il risultato è quello di far rientrare dalla finestra ciò che è stato cacciato dalla porta. Con la conseguenza di dare mano libera all'esecutivo di determinare come, quando e dove far entrare in vigore legge penale militare di guerra ed addirittura nei confronti di quali categorie di persone.
3.3. Effetti dell'applicazione del codice penale militare di guerra.
Gli effetti principali dell'entrata in vigore della legge penale militare di guerra sono due:
Il primo è l'entrata in vigore del reato militarizzato, nella sua massima estensione, già prevista dall'art. 47 del Cpmg, nella versione introdotta dalla legge 31 gennaio 2002 n. 6, che viene sostanzialmente confermata nella Delega. Ciò farà si che tutti i reati commessi dai militari, ivi compresi i Carabinieri e la Guardia di Finanza in servizio di ordine pubblico, siano di competenza della giurisdizione militare.
Il secondo è l'estensione ai non militari della giurisdizione dei Tribunali militari,
Ciò avviene attraverso una interpretazione di comodo dell'art. 103 della Costituzione (che prevede che "i tribunali militari in tempo di guerra hanno la giurisdizione stabilita dalla legge"), che dà all'espressione "tempo di guerra" un significato svincolato dalla dichiarazione dello stato di guerra.
A questo riguardo occorre rilevare che l'introduzione della legge di guerra comporta un drastico abbassamento delle garanzie processuali (alla luce delle deviazioni dalla procedura penale ordinaria previste dalla legge delega) e della libertà di opinione e di espressione del pensiero.
Se la delega, infatti, prevede l'abrogazione della norma di cui all'art. 75 (diffusione di particolari notizie di interesse militare) in quanto ritenuta in contrasto con la libertà di stampa, nulla dice circa i reati di cui all'art. 72 (procacciamento di notizie riservate), 73 (diffusione di notizie riservate), 74 (agevolazione colposa) e 77 (divulgazione di false notizie sull'ordine pubblico o su altre cose di interesse pubblico).
In base a tali norme, per esempio, non sarebbe possibile dare notizia dei caduti di Nassirya, se l'Autorità militare avesse deciso di non divulgare la notizia.
L'unica buona notizia è la previsione della revisione delle norme del titolo quarto del libro terzo del Cpmg (degli atti illeciti di guerra) per adeguarlo alle tipologie dei crimini di guerra previsti dall'art. 8 dello Statuto della Corte Penale Internazionale, nonché delle altre convenzioni internazionali di diritto umanitario, a cui colpevolmente l'Italia non ha dato sinora attuazione
Occorre tenere presente, tuttavia, che la delega prevede la condizione di procedibilità della richiesta del Ministro della Difesa per i reati connessi all'esercizio di funzioni di comando, in tempo di guerra, con esclusione dei crimini di guerra (art. 4, lett. i) n. 7,
Si tratta di un privilegio assolutamente ingiustificato, che rende sostanzialmente discrezionale l'azione penale, creando un'area di impunità connessa all'esercizio di funzioni di comando che non esisteva - in forma così estesa - neppure nel codice fascista del 1941.
3.4. La procedura penale militare di guerra.
Sebbene espresso in modo chiarissimo, nella delega è stato previsto un doppio binario, a secondo che vi sia stata o meno una "dichiarazione di guerra".
Al di fuori di questa ipotesi, che appare comunque remota, è previsto che rimanga in funzione la procedura prevista dal Cpmp. Vi saranno, pertanto, dei Tribunali di primo grado, una unica Corte d'Appello e sarà possibile il ricorso in Cassazione.
Sono poi previste delle deroghe all'ordinaria procedura penale, solo parzialmente giustificate dalla particolare situazione in cui si viene a trovare l'esercizio della giurisdizione in tempo di guerra, per quel che riguarda sospensione o abbreviazione dei termini, misure cautelari ed attività della Polizia giudiziaria militare, convalida degli atti di istruzione.
In caso di dichiarazione dello stato di guerra, scatterà la competenza del Tribunale Supremo Militare. Contro le sentenze emesse dai Tribunali militari si potrà soltanto fare ricorso, in unica istanza, per motivi di legittimità o di merito, al Tribunale Supremo Militare. Non è chiaro se il TSM potrà direttamente riformare le sentenze dei Tribunali militari o soltanto annullarle con rinvio.
4. Modificazioni dell'Ordinamento giudiziario militare.
Al riguardo la Delega sostanzialmente non introduce nulla di nuovo, limitandosi a richiamare l'applicabilità delle norme in tema di ordinamento giudiziario, in quanto compatibili. In realtà qui si pone un grosso problema di compatibilità con le nuove norme di ordinamento giudiziario che stanno uscendo fuori dalla riforma in cantiere. Tali norme sono di difficile applicazione all'ordinamento giudiziario militare.
La delega prevede che vengano modificati i criteri vigenti per i giudici militari (non togati), di cui viene confermata l'estrazione a sorte.
Per quanto riguarda l'organico, la delega non prevede l'incremento neppure di un solo posto, ma soltanto la modificazione delle circoscrizioni territoriali, sebbene, come si è visto sopra, il volume di lavoro di competenza della giurisdizione militare potrebbe anche essere decuplicato.
E' prevista la conferma della unicità della Corte d'Appello, pur nella articolazione delle Sezioni di Verona e Napoli. In questo modo viene confermata una concentrazione di potere giudiziario nelle mani di una sola o di pochissime persone, che mal si attaglia ai principi costituzionali della distribuzione del potere giudiziario e del giudice naturale.
E' previsto inoltre che la difesa dinanzi agli organi giudiziari militari possa essere assunta da ufficiali che abbiano l'abilitazione all'esercizio della professione di avvocato. Si introduce, pertanto, una inusitata figura di difensore gerarchicamente dipendente dall'Amministrazione militare. Ciò può avere una influenza negativa sul libero dispiegarsi della dialettica processuale e sul principio della libertà di convincimento del giudice. Si pensi al caso in cui il difensore sia un superiore gerarchico dell'Ufficiale chiamato a comporre il collegio.
Roma, 3 gennaio 2004
Domenico Gallo